Per què
necessiten els països una política industrial?
Arguments
per a anar més enllà de les fallades del mercat.
Jostein
Hauge
7 de juliol
de 2026
Durant gran part de la segona meitat del segle XX, la política industrial tenia un aire de fracàs. L'ortodòxia dominant sostenia que els governs havien d'establir les normes i després mantenir-se al marge, deixant que els mercats assignessin el capital i seleccionessin als guanyadors que mereixien triomfar. Advocar perquè l'Estat orientés activament l'economia cap a determinades empreses o sectors resultava, en els cercles econòmics més refinats, lleugerament incòmode. No obstant això, des de la dècada de 2010, la política industrial ha tornat amb força a estar de moda. Davant el canvi climàtic, la fragilitat de les cadenes de subministrament i les rivalitats geopolítiques, els governs han redescobert l'atractiu d'un Estat activista. La qüestió ja no és si els governs han d'aplicar una política industrial, sinó de quin tipus.
No obstant
això, encara que aquesta pràctica s'hagi rehabilitat, la forma en què molta
gent la concep és sorprenentment limitada. Si se li demana a un economista del
govern que justifiqui una intervenció concreta, la resposta sol emmarcar-se en
el llenguatge de les fallades del mercat. On està l'externalitat que la
política pretén corregir? Aquesta perspectiva no és errònia, i li donaré el
reconeixement que mereix. Però no és prou exhaustiva. Tracta la política
industrial com una sèrie de pegats tècnics limitats aplicats a un mercat que,
d'altra banda, funciona bé, ocultant les raons més profundes i antigues per les
quals els Estats sempre han intervingut. El meu objectiu amb aquest assaig és
doble: exposar tota la gamma de fonaments que sustenten la política industrial,
tant antics com recents, i mostrar que la perspectiva de les fallades del
mercat només capta una fracció de les raons per les quals els països la
necessiten. Algunes són àmpliament compreses; unes altres, en particular les
relatives a la seguretat nacional, s'han vist transformades pels esdeveniments
recents i mereixen ser actualitzades. La taula que figura més avall resumeix el
conjunt complet de justificacions.
Abans de
passar a aquestes justificacions, convé fer una concessió honesta. La política
industrial pot fracassar, ha fracassat i tornarà a fracassar. La seva defensa
no consisteix en una fe ingènua en l'Estat com a força omniscient que sempre
tria correctament. Els governs són propensos al fracàs, a la corrupció i a la
cerca de rendes. Però sense un govern que orient el mercat en la direcció
correcta, és pràcticament impossible transformar una economia de baixos
ingressos en una d'alts ingressos, o impulsar-la cap a activitats més
innovadores i d'alt valor. La política industrial pot fracassar, sí, però sense
cap política industrial, el fracàs és una certesa. Tots els països que han
desenvolupat una sòlida capacitat productiva han recorregut a la política industrial
d'una forma o una altra.
L'argument
de la indústria incipient
La
justificació més antiga de la política industrial, i possiblement la més
important per als països en desenvolupament, és l'argument de la indústria incipient. Plantejat per primera vegada per
Alexander Hamilton, postula que una economia que es troba ressagada respecte a
l'avantguarda tecnològica mundial —com ho estava els Estats Units a la fi del
segle XVIII— necessita protegir i fomentar les seves indústries en la seva fase
inicial fins que puguin competir a escala internacional. L'economista polític
alemany Friedrich List va proporcionar posteriorment el
marc teòric en la seva obra Sistema nacional d'economia política,
argumentant que les indústries incipients no podien desenvolupar-se sense un
govern fort i solidari, i que l'Estat tenia el deure de promoure activitats que
augmentessin la riquesa i el poder nacionals, fins i tot quan això suposés
avançar-se a l'avantatge comparatiu actual d'un país.
En els
debats actuals, els arguments a favor de la política industrial solen
plantejar-se en termes de fallades de mercat. Quan un departament governamental
proposa una intervenció, els ministeris d'Hisenda i d'Economia solen exigir que
s'identifiqui la fallada de mercat específica que la política pretén corregir.
El concepte va sorgir de l'escola neoclàssica —sobretot a través de l'obra d'Arthur Cecil Pigou— i reconeix que els mercats a
vegades produeixen resultats subòptims, la qual cosa entra en tensió amb el
principi que, en igualtat de condicions, els mercats ofereixen els resultats
més eficients.
La fallada
de mercat clàssica és una externalitat: una conseqüència de l'activitat
comercial que afecta a tercers sense reflectir-se en els preus. Els desastres ecològics
són l'exemple negatiu més habitual, però en aquest context les externalitats
positives cobren major importància; els casos més típics són l'R+D i la
formació dels treballadors. Des del punt de vista de la societat, les empreses
inverteixen menys del necessari en tots dos àmbits. Alguns coneixements
tecnològics no poden patentar-se, i els treballadors s'emporten les seves
competències a noves empreses, per la qual cosa l'empresa que els va formar no
obté el rendiment complet. La falta d'inversió privada en recerca després de la
Segona Guerra Mundial va ser la raó principal per la qual els governs europeus
i estatunidencs van finançar directament l'R+D, i s'atribueix àmpliament a la
recerca finançada per l'Estat —gran part d'ella relacionada amb la defensa— el fet
d'haver convertit al sistema d'innovació dels Estats Units en líder mundial.
Fallades
de coordinació i aportacions públiques
La teoria de
la fallada del mercat dona per descomptat un mercat que ja existeix i que
simplement falla en alguns aspectes marginals. Les justificacions de la
política industrial que es deriven d'això són més difícils d'encaixar en aquest
marc. El primer és la fallada de coordinació. Fins i tot quan no existeixen
externalitats, una activitat desitjable pot resultar rendible per a una sola
empresa només si moltes altres actuen al mateix temps. Un proveïdor de la fase
inicial no construirà una planta de components fins que existeixin assembladors
que li comprin, i els assembladors no es comprometran fins que hi hagi
proveïdors i mà d'obra qualificada. Ningú fa el primer pas, i l'economia
s'estanca en un equilibri de baix nivell que resulta pitjor per a tots.
Aquest
problema constitueix la base de l'argument del «gran impuls», desenvolupat per Paul Rosenstein-Rodan. La seva idea central era que una
gran ona coordinada d'inversió en molts sectors alhora podria ser
autosostenible, a diferència del que ocorreria amb inversions aïllades i
fragmentades. La transició cap als vehicles elèctrics és un bon exemple. Els
conductors no es passaran als vehicles elèctrics sense una xarxa de recàrrega,
i la xarxa no es construirà sense conductors. Els mercats poden quedar-se
estancats no perquè els preus siguin erronis, sinó perquè cap agent pot fer el
primer pas de manera rendible. Un vessant relacionat es refereix als inputs
públics específics de cada activitat —infraestructures especialitzades, règims
normatius o bases de competències que cap empresa per si sola proporcionarà,
però de les quals depèn tot un sector—. Tots dos amplien els arguments a favor
de la intervenció molt més enllà de la simple correcció d'externalitats
aïllades.
El risc i
l'horitzó a llarg termini
Una altra
justificació de la política industrial té a veure amb el risc. Alguns projectes
industrials comporten beneficis elevats per a la societat, però massa incerts,
a massa llarg termini o de tal envergadura que els inversors privats no poden
assumir-los per si sols. Els bancs comercials exigeixen garanties i una
amortització predictible; el capital de risc busca una sortida en uns pocs
anys. Cap dels dos s'adapta bé al finançament d'una primera acereria o d'una
indústria nacional de semiconductors, on la rendibilitat pot trigar dècades a
materialitzar-se i el fracàs és una possibilitat real. L'Estat, amb un horitzó
més ampli i la capacitat de repartir el risc entre diferents iniciatives, pot
intervenir allí on el finançament privat no ho fa. Històricament, això ha
ocorregut a través dels bancs de desenvolupament i les empreses estatals, tots
dos d'enorme importància en tot el Sud global, on els mercats de capitals
disposats a assumir tals riscos són especialment escassos.
Aquesta
disposició a absorbir el risc que el finançament privat no vol assumir és una
de les principals línies divisòries entre els sistemes econòmics de la Xina i
els Estats Units. Els bancs estatals i les empreses públiques de la Xina han
finançat dècades d'inversió en sectors considerats vitals per al
desenvolupament econòmic, però que haurien tingut dificultats per a atreure
capital privat. L'Estat absorbeix les pèrdues inicials i els llargs períodes
d'amortització que els prestadors comercials i els accionistes, per la seva
pròpia naturalesa, no estan disposats a assumir. Els Estats Units, per contra,
ha depès de manera aclaparadora dels mercats de capital privats per a assignar
la inversió. Aquests mercats es basen en els beneficis trimestrals i la rendibilitat
per als accionistes, més que en la construcció d'infraestructures industrials
al llarg de dècades. El resultat als Estats Units és un sistema financer molt
adequat per a finançar startups amb sortides ràpides, però poc adequat per a
canalitzar la inversió cap a projectes a llarg termini que atenguin les
necessitats públiques i els objectius de desenvolupament nacional.
Més enllà
del risc financer, aquestes institucions estatals aporten altres beneficis que
el marc de «fallada del mercat» té dificultats per a valorar: la seguretat
nacional, l'autonomia econòmica enfront del capital multinacional i el control
públic sobre les indústries estratègiques i els recursos naturals. Aquest és el
tema que abordaré a continuació.
Seguretat
nacional, resiliència i autonomia estratègica
Si hi ha un
argument que s'ha vist transformat pels esdeveniments recents, és aquest. La
seguretat nacional sempre ha estat present en segon pla en la política
industrial. No és casualitat que gran part de la recerca que va construir el
sistema d'innovació estatunidenca estigués relacionada amb la defensa, ni que
els països hagin protegit durant molt de temps la seva capacitat per a produir
acer, vaixells i armament. Però durant una generació això es va tractar com una
excepció limitada a la norma del lliure comerç, invocada per a un grapat de
béns clarament militars i, d'altra banda, deixada de costat. Això ha canviat
ràpidament. Els motius per a intervenir s'han
ampliat, passant
d'estimular el desenvolupament a protegir la seguretat nacional i preservar
l'autosuficiència en un món obertament disputat i altament competitiu.
Tres crisis
han impulsat aquest canvi. La pandèmia de la COVID-19 va posar de manifest com
de fràgils podien ser les cadenes de subministrament globalitzades quan tothom
necessitava al mateix temps articles com màscares, medicaments i respiradors.
L'escassetat de semiconductors que va seguir va demostrar que un grapat de
punts d'escanyament —molts d'ells concentrats en una única regió
geopolíticament exposada— podia paralitzar sectors industrials sencers. I la
intensificació de les rivalitats econòmiques entre les grans potències,
especialment els Estats Units i la Xina, han convertit les mesures de seguretat
nacional en un element central de la formulació de polítiques econòmiques.
És
fonamental assenyalar que aquest raonament no encaixa en absolut en el model de
«fallada de mercat». L'objectiu no és corregir una externalitat mal valorada,
sinó garantir que una nació conservi o desenvolupi la capacitat de produir el
que considera crític —semiconductors, productes farmacèutics, bateries— fins i
tot quan el mercat mundial pogués subministrar-los més barats des de
l'estranger. Un país pot acceptar voluntàriament una indústria nacional menys
eficient com a preu a pagar per no dependre d'un rival estratègic. Es tracta
d'un càlcul sobre el poder i la vulnerabilitat, no sobre l'eficiència. Aquesta
lògica ha estat fonamental per a la industrialització de la Xina, on la
política industrial es va veure impulsada molt menys per les fallades de mercat
que per la urgència de la recuperació tecnològica, la sobirania nacional i
l'autonomia estratègica.
Més enllà
de les fallades de mercat
Els
fonaments analitzats aquí —protecció de la indústria incipient, fallades de
mercat, problemes de coordinació, assumpció de riscos i seguretat nacional— no
competeixen entre si, sinó que s'acumulen. Una sola política, com les
subvencions a la indústria nacional de semiconductors, podria simultàniament
impulsar un sector tecnològicament ressagat, corregir la falta d'inversió en
R+D, resoldre un problema de coordinació entre els fabricants de xips i els
fabricants de productes derivats, absorbir un risc que cap prestador privat
assumiria i protegir una cadena de subministrament enfront d'una ruptura
geopolítica. Reduir tot això a una única fallada del mercat que cal esmenar
passa per alt la major part del que realment està ocorrent. La política
industrial no és una eina correctora limitada que s'afegeix a un mercat,
d'altra banda, autosuficient. És una característica recurrent de la forma en
què cada país posa en pràctica plans a llarg termini per a desenvolupar la seva
capacitat productiva.
Si la
política industrial s'entén únicament com una correcció del mercat, el seu
àmbit d'aplicació es redueix a un grapat d'externalitats de manual, i qualsevol
cosa que vagi més enllà sembla una intromissió estatal injustificada. Però si
els governs reconeixen el conjunt més complet de justificacions, el càlcul
canvia. Un país pot acceptar racionalment una indústria nacional menys eficient
a canvi de resiliència enfront de pertorbacions en el subministrament o a la
dependència d'una potència rival, una compensació per a la qual el marc de la
fallada de mercat no té termes. Res d'això dona peu a la complaença. La
política industrial continua sent propensa a la captura, la mala assignació de
recursos i el fracàs, i cap d'aquestes raons és garantia d'èxit. Però l'elecció
mai ha estat entre un Estat intervencionista i un mercat neutral que encerta
per si sol. Es tracta de triar entre una política industrial duta a terme amb
una visió clara de per què és necessària, i una política industrial duta a
terme a cegues.
Jostein Hauge és economista polític i professor associat d'Estudis sobre el Desenvolupament en la Universitat de Cambridge. La seva recerca se situa en la intersecció entre l'economia política internacional i l'economia del desenvolupament. És autor de The Future of the Factory: How Megatrends are Changing Industrialization (Oxford University Press). Ha publicat en diverses revistes acadèmiques, ha col·laborat amb diverses organitzacions internacionals, ha publicat en mitjans de comunicació com The Guardian, The Economist i Bloomberg, i ha estat convidat en canals de notícies i programes de debat.
Traduït del
Substack de l’autor, Global Currents: https://www.theglobalcurrents.com/p/why-do-countries-need-industrial
Cap comentari:
Publica un comentari a l'entrada