La reforma constitucional inviable

Una versió reduïda d'aquest post es publica avui en forma d'article a El Punt Avui.

El professor Javier Pérez Royo ens regala un interessant llibre ("La reformaconstitucional inviable") en el que planteja els orígens, les característiques i els problemes actuals amb els que es troba la Constitució espanyola i les seves dificultats, pràcticament insalvables, tant per a la seva continuïtat com per a la seva reforma.

Pérez Royo comença amb un parell de preguntes i amb una resposta. Estem davant d'una crisi del sistema que exigirà la substitució del marc constitucional i legal i del sistema de partits a través del que s'ha expressat la societat espanyola des de 1977 o només estem davant d'una crisi de gran envergadura però que es pot resoldre amb retocs puntuals? Estem en un moment en que es necessitarà algun tipus de nou procés constituent o serà possible fer una simple reforma que no afecti al nucli essencial de la Constitució? Des del seu punt de vista, són els fonaments els que han de ser substituïts ja que són els que fan que la Constitució s'hagi convertit en estèril perquè són els que tanquen el camí de la reforma i, per tant, de la renovació de la legitimitat democràtica.

A la mort del dictador no hi va haver ni la força ni la voluntat política suficients per a fer una ruptura democràtica amb la dictadura. Per tant, la transició a la democràcia es va fer inevitable, però eren els titulars del poder durant la dictadura (règim antidemocràtic i anticonstitucional) els que tenien la iniciativa sobre el tipus de democràcia cap a la que ens dirigiria aquest procés de transició. Pérez Royo insisteix en que eren ells els que definirien el marc normatiu per a l'exercici del dret de sufragi del que sortirien unes Corts Generals que haurien d'acabar fent una Constitució. Serien ells els que dinamitarien l'edifici de les Lleis Fonamentals de la dictadura amb l'aprovació de la llei de la Reforma Política però també els que, amb aquesta llei i amb el DL 20/1977 de Normes Electorals, establirien el bloc normatiu per a exercir el dret de sufragi de les eleccions de 15/07/77 amb quins resultats naixeria el sistema de partits que faria la Constitució i que s'ha mantingut bàsicament inalterat fins avui, durant les deu primeres legislatures constitucionals.

L'autor considera que la "transició" va ser una operació per assegurar l'èxit de la restauració de la monarquia. La monarquia tenia una debilitat important: era la monarquia restaurada pel dictador; necessitava, per tant, la legitimitat democràtica que només li podien donar unes corts constituents, tot convertint-la en monarquia parlamentària. Per aconseguir-ho, tant des d'una perspectiva política com jurídica es va utilitzar com a instrument "la desviació calculada del principi d'igualtat", és a dir un reconeixement no ple del principi de legitimació democràtica.

Fa una referència a que el principi de legitimitat democràtica requereix que l'Estat tingui el "monopoli de la coacció física legítima" (Max Weber). El poder en règim de monopoli és una exigència del principi d'igualtat i de la seva institucionalització mitjançant el dret de participació política a través de l'exercici del dret de sufragi. La monarquia només és compatible amb l'estat constitucional quan deixa de ser una institució portadora d'una forma política amb un principi de legitimitat propi i es converteix en l'encarnació d'un òrgan d'aquest estat que no té cap poder efectiu. La monarquia ha sobreviscut, seguint el model anglès, quan s'ha convertit en monarquia parlamentària, és a dir quan ha acceptat la substitució del principi monàrquic pel principi de sobirania parlamentaria com a principi de legitimació del poder. En canvi, en els països europeus en els que la monarquia no es va convertir en monarquia parlamentaria, els avenços del principi de legitimació democràtica amb l'extensió del dret de sufragi van acabar portant a la seva substitució per la república.

Així doncs, en el moment en que es mor el dictador, el país es trobava davant del dilema de que la monarquia havia estat restaurada per un règim antidemocràtic i anticonstitucional però només podia sobreviure en un estat democràtic i constitucional. La monarquia s'havia restaurat però no com a monarquia parlamentaria i només podia transformar-s'hi si un parlament escollit per sufragi universal la definís com a tal a la constitució. Per tant, la composició del parlament era clau i decisiva per a que la monarquia restaurada es convertís en monarquia parlamentària i constitucional.

Segons Pérez royo la Transició va significar, doncs, un canvi de naturalesa, política -es passava de l'antidemocràcia a la democràcia- i jurídica -es passava de l'anticonstitucionalidad a la constitucionalidad- , en la fórmula de govern del país. Es va posar en marxa el procés de definició constitucional de la monarquia que ja havia estat restaurada per Franco però que necessitava ser una monarquia parlamentària i per a això requeria la seva validació per unes Corts Generals escollides per sufragi universal. Però per aconseguir-ho, les Corts havien de tenir una determinada composició. I això és el que s'aconsegueix amb la Llei de Reforma Política desenvolupada pel DL 20/1977 (substituït sense canvis destacables per la LO 5/1985 de Règim Electoral General). Les eleccions havien de ser lliures, directes i secretes però per garantir uns determinants resultats electorals -que permetessin legitimar la monarquia- es podia actuar sobre el principi d'igualtat (major o menor) en l'exercici del dret de sufragi. Com? amb una "desviació calculada" a partir de separar d'una forma estadísticament molt significativa el número d'escons de cada circumscripció electoral del número d'habitants de la mateixa. A cada circumscripció el vot valia el mateix però el valor dels vots no era igual a les diferents circumscripcions (a les eleccions de 1977 la mitja estatal per obtenir un escó va ser de 67.000 electors, però en algunes províncies només se'n necessitaven 24.000 i en altres 91.000). Un sistema electoral que fomentava clarament el bipartidisme. Aquest va ser el moment decisiu en la transició a la democràcia amb un bloc normatiu que s'ha mantingut bàsicament immutable fins ara. I que ara sembla que està entrant en crisi.

L'autor constata que les Corts constituents no van fer canvis en aquest bloc normatiu, que definia una determinada composició de les Corts i un sistema electoral que havien estat establerts per unes Corts antidemocràtiques i anticonstitucionals. Una cosa realment sorprenent (o no?) que a les Corts Constituents no hi hagués pràcticament gens de debat sobre aquest tema. De fet, la constitució bipartidsta va ser idea de la UCD però el PSOE no només la va acceptar i la va fer seva sinó que el seu grup parlamentari va ser el que va fer la proposta que varen acabar aprovant les Corts constituents, tot legitimant, per tant, el que inicialment havia estat una proposta d'un govern no democràtic ni constitucional a unes Corts no democràtiques ni constitucionals per tal de començar la transició. Es pot dir que ja aleshores el PSOE va començar el camí que l'ha acabat convertint en un partit dinàstic, cada cop més dinàstic. El PSOE sabia que no seria el que trauria més profit del sistema però que es convertia en un dels dos possibles partits de govern a España. Encara pitjor és el cas del Senat ja que amb el sistema electoral vigent d'una banda, es reforçava el bipartidisme, facilitava que els partits amb possibilitats de governar es convertissin en partits dinàstics (per la debilitat del principi de legitimació democràtica) i, de l'altra, es tancava la porta a que la descentralització política pogués portar a un estat federal.

Per anar concloent, Pérez Royo assenyala que es va privilegiar el territori per sobre de la població i la província sobre la resta de les entitats territorials. El territori, que hauria de ser neutral al definir el principi de legitimació democràtica del poder es va convertir en l'element determinant - en un sentit limitador en el Congrés i en un sentit clarament antidemocràtic en el Senat- d'aquesta operació. La Constitució espanyola de 1978 és deficitària i deforme des d'una perspectiva democràtica. Es va reforçar el bipartidisme  i es va tancar la porta a l'estat federal. De fet, la província i l'estat federal són termes incompatibles perquè la província no forma part del mon de la democràcia i l'estat federal si. La província ha estat l'instrument per a "enquadrar" a la població des de dalt i no perquè aquesta es pogués expressar lliurament des de baix. Les CCAA varen quedar reduïdes a un apèndix de les províncies en la definició constitucional de l'estructura de l'estat. La província -que es constitucionalitza- s'imposa a les CCAA en el rang constitucional. Des d'un punt de vista territorial, la constitució espanyola és provincial i, conseqüentment, antifederal. L'Estat de les autonomies no és una "forma d'estat" com si que ho seria l'estat federal.

En definitiva, hi va haver transició a la democràcia però a una democràcia (i amb una constitució) monàrquica, bipartidista i antifederal. La Constitució de 1978 és una constitució "vergonyant": quasi ningú es va atrevir a dir obertament el que volia ni respecte a la monarquia, ni respecte a la composició de les Corts i el sistema electoral ni sobre la constitució territorial. Quasi ningú es va atrevir a dir obertament que les Corts constituents van elevar a la dignitat de norma constitucional el que havia estat decidit per les Corts del dictador per abandonar d'una manera controlada les Lleis fonamentals de la dictadura. Només ho varen posar en qüestió els que varen organitzar-se en contra de la Constitució de 1978 i, per tant, els que varen acabar votant-t'hi en contra.

La reflexió final de Pérez Royo és que sembla que el marc constitucional de 1978 ja no dona per més. La prevalença del territori sobre la població, la circumscripció provincial amb un número fixa d'escons i de forma independent a la població, la fórmula d'Hondt per a l'assignació d'escons, redueixen de forma insuportable la possibilitat de que la societat espanyola s'expressi políticament tal com és. La pèrdua de legitimitat es va convertint en pèrdua d'eficàcia. El sistema polític, i la Constitució, monàrquics, bipartidistes i antifederals semblen esgotats. És la "desviació calculada" del principi d'igualtat en l'elecció del Congrés i la "inexistència" d'aquest principi en l'elecció del Senat el que impedeix que hi pugui haver una reforma de la constitució. O el Congrés i el Senat reconeixen aquest dèficit de legitimitat democràtica i el volen corregir (és a dir, o es fan l'harakiri com varen fer les Corts franquistes) o no hi ha cap mena de possibilitat de reforma i de renovació. Però, d'altra banda, si no es resol, primer, el problema de la legitimitat democràtica de l'estat i, segon, el problema territorial, és molt probable que s'acabi posant en qüestió la mateixa monarquia.

Per tant, un llibre molt recomanable, sobretot en aquest moment, i especialment aconsellable pels que encara pensen, crec que equivocadament, que la Constitució espanyola actual es pot reformar.